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新一輪都市圈崛起!除一線城市其他落戶限制全部放開放寬

發布時間:2019-02-22  來源:第一財經日報  

都市圈經濟正越來越受到關注。隨著城市發展,中心大城市與周邊地區的聯系日趨緊密,并形成了大都市圈,進而引領帶動區域經濟的發展。

    為加快培育發展現代化都市圈,21日,國家發改委發布了《關于培育發展現代化都市圈的指導意見》(下稱《意見》),提出到2022年,中國都市圈同城化取得明顯進展,到2035年,現代化都市圈格局更加成熟,形成若干具有全球影響力的都市圈,并要求放開放寬除個別超大城市外的城市落戶限制。

  加快培育現代化都市圈

    什么是都市圈?《意見》指出,城市群是新型城鎮化主體形態,是支撐全國經濟增長、促進區域協調發展、參與國際競爭合作的重要平臺。都市圈是城市群內部以超大特大城市或輻射帶動功能強的大城市為中心、以1小時通勤圈為基本范圍的城鎮化空間形態。

    華南城市研究會會長、暨南大學教授胡剛告訴第一財經記者,都市圈與城市群有所不同。在一個大的城市群里,中心城市往往不止一個,而是有兩到三個,而都市圈則是由一個中心龍頭城市引領周邊地區發展,產業之間存在很強的互補性。

    胡剛說,現在中心大城市的發展比較快,輻射范圍早已經超過了自身的行政邊界,在行政區劃調整比較發雜的情況下,通過打造都市圈,可以突破行政區劃壁壘,在不改變行政區劃的前提下,把周邊地區也納入到中心城市一起發展,包括交通、公共服務設施等統籌考慮,相當于中心大城市的延伸和擴大,讓中心城市和周邊地區實現共贏。

    近年來各地都在加快打造都市圈。例如,在長三角一體化加速推進時,上海大都市圈空間協同規劃的編制工作也將啟動。根據第一財經1月16日報道,上海已經就《上海大都市圈空間協同規劃編制工作方案(征求意見稿)》,征求蘇浙兩省的修改完善意見。同時,上海還商請共同成立上海大都市圈空間協同規劃編制領導小組,以組織協調上海大都市圈空間協同規劃的編制、審查和實施,并參與編制過程中重大事項的指導和決策。

    南京市政府本月初印發了南京都市圈黨政領導聯席會議審議通過的《南京都市圈一體化高質量發展行動計劃》,提出到2020年,將基本建成一體化程度較高、具有較強影響力和競爭力的國家級現代化都市圈。

    江蘇省社科院研究員田伯平對第一財經分析,南京作為江蘇的最大城市、華東地區的特大城市,在資源、人才、創新等方面應該更多地發揮中心城市的引領帶動作用,尤其是要發揮出南京高校眾多、科教實力雄厚的優勢。

    安徽省今年的政府工作報告也提出,今年將統籌推進區域聯動發展。推動合肥都市圈更高質量一體化發展,加快建設合淮產業走廊、合六經濟走廊。

    大都市圈也叫大都市區。今年的河南省政府工作報告提出,要支持鄭州建設國家中心城市,加快鄭州大都市區建設,帶動開封、許昌、新鄉、焦作等周邊城市融合發展。

    吉林省日前也公布《長春經濟圈規劃》,覆蓋省內35個縣市區,整體規劃產業布局。浙江提出全省要形成以杭州、寧波、溫州、金義四大都市區核心區為中心帶動,以四大都市經濟圈為輻射拓展的“四核、四帶、四圈”網絡型城市群空間格局。

    清華大學中國新型城鎮化研究院的數據顯示,目前全國37個主要都市圈的人口規模約占總人口的58%,經濟規模約占經濟總量的77%。但是都市圈發展不均衡,上海、杭州、南京等都市圈發育程度高,發展動力強勁;西部地區的都市圈范圍普遍較小,發育程度低,發展動力較弱。

    對此,《意見》提出,到2022年,都市圈同城化取得明顯進展,基礎設施一體化程度大幅提高,阻礙生產要素自由流動的行政壁壘和體制機制障礙基本消除,成本分擔和利益共享機制更加完善,梯次形成若干空間結構清晰、城市功能互補、要素流動有序、產業分工協調、交通往來順暢、公共服務均衡、環境和諧宜居的現代化都市圈。到2035年,現代化都市圈格局更加成熟,形成若干具有全球影響力的都市圈。

    除個別超大城市外將放開戶籍限制

    打造都市圈,加快區域內的一體化,就必須要加快建設統一開放市場。以打破地域分割和行業壟斷、清除市場壁壘為重點,加快清理廢除妨礙統一市場和公平競爭的各種規定和做法。

    這其中,加快人力資源市場一體化十分關鍵。《意見》提出,要放開放寬除個別超大城市外的城市落戶限制,在具備條件的都市圈率先實現戶籍準入年限同城化累積互認,加快消除城鄉區域間戶籍壁壘,統籌推進本地人口和外來人口市民化,促進人口有序流動、合理分布和社會融合。推動人力資源信息共享、公共就業服務平臺共建。

    超大城市,即城區人口超過1000萬的城市。目前,我國僅有北上廣深四個一線城市城區人口超過1000萬大關。也就是說除了這四個一線城市之外,其他大城市的落戶限制都要放開放寬。

    廣東體改研究會副會長彭澎(博客)對第一財經分析,京滬等一線城市作為超大城市,人口規模太大,確實需要控制;但對二線城市來說,仍然還有很大的發展空間,杭州、南京、武漢、成都、鄭州、長沙等強二線城市,近幾年無論是經濟發展還是人口集聚都十分迅速,收入與一線城市的差距越來越小,居住條件好,生活壓力沒那么大。這些城市發展起來后,可有效減輕一線城市的壓力;另一方面又可以起到區域龍頭帶動作用,帶動更多中小城市、區域經濟的發展。

    實際上,現在即便是這四個一線城市中,也有所差別,京滬這兩個超一線城市人口已經超過2000萬。為了從病根上破解“大城市病”,京滬相繼提出了人口目標和產業疏解政策。相比之下,廣深兩座一線城市的總人口都低于1500萬,無論是產業還是人口,都還有較大的發展空間。相對來說,廣深的落戶門檻都比較低且戶籍政策還在進一步放松。

    例如,今年1月,廣州市發改委聯合廣州市人社局、市來穗人員局及市公安局共同發布了廣州市新一輪遷入戶政策體系。其中,本科以上,不超過40歲即可落戶;深圳繼去年6月實現大學畢業生引進“秒批”后,今年2月28日將正式實施在職人才引進和落戶深圳“秒批”,主要包括高層次人才、學歷類人才、技能類人才、留學回國人員和博士后4類。

  推動產業分工協作

    在都市圈的發展中,產業如何分工、互補是重要一環。《意見》提出,要以推動都市圈內各城市間專業化分工協作為導向,推動中心城市產業高端化發展,夯實中小城市制造業基礎,促進城市功能互補、產業錯位布局和特色化發展。

    其中,要促進城市功能互補,增強中心城市核心競爭力和輻射帶動能力,推動超大特大城市非核心功能向周邊城市(鎮)疏解,推動中小城市依托多層次基礎設施網絡增強吸納中心城市產業轉移承接能力,構建大中小城市和小城鎮特色鮮明、優勢互補的發展格局。

    在非核心功能向周邊疏解后,推動中心城市產業高端化發展。加快推動中心城市集聚創新要素、提升經濟密度、增強高端服務功能。通過關鍵共性技術攻關、公共創新平臺建設等方式,加快制造業轉型升級,重塑產業競爭新優勢。以科技研發、工業設計、金融服務、文化創意、商務會展等為重點發展生產性服務業,推動服務業與制造業深度融合,形成以現代服務經濟為主的產業結構。

    而對周邊的中小城市來說,要充分利用中小城市土地、人力等綜合成本低的優勢,優化營商環境,積極承接中心城市產業轉移,推動制造業規模化、特色化、集群化發展,形成以先進制造為主的產業結構。

    以廣深為例,目前這兩座一線城市都在嚴格開發規模、強度、邊界管控,有序向周邊城市疏解非核心功能。

    胡剛分析,廣深這兩座一線城市要疏解的非核心功能,主要是工業制造業。隨著土地等各種成本的上升,廣深中心城區主要應當發展高端服務,如科技創新、金融等產業,制造業則要向珠三角其他城市有序轉移。比如,目前華為終端放在了東莞,富士康也選擇在廣州外圍的增城落戶。

    在上海大都市圈,上海作為龍頭城市,與周邊城市之間的產業存在很強的互補性,上海擁有高度發達的現代服務業,而周邊地區的制造業十分發達。目前,研發、設計、營銷環節在上海,而制造生產環節在周邊城市,已經成為普遍現象。

    胡剛說,中心大都市通過往高端服務業、高端產業發展,比較成熟的制造業則往外拓展,放到周邊地區,并形成合理分工、互補的產業鏈。

    打造軌道上的都市圈 市域鐵路是重點

    打造都市圈,交通是基礎,尤其是軌道交通,更是重中之重。

    《意見》提出,要打造軌道上的都市圈。統籌考慮都市圈軌道交通網絡布局,構建以軌道交通為骨干的通勤圈。在有條件地區編制都市圈軌道交通規劃,推動干線鐵路、城際鐵路、市域(郊)鐵路、城市軌道交通“四網融合”。探索都市圈中心城市軌道交通適當向周邊城市(鎮)延伸。統

    這個過程中,市域鐵路、市域快軌是關鍵。相比城市群主要依賴高鐵和城際軌道,都市圈主要依賴城際軌道和市域快軌。尤其是市域鐵路(快軌),從功能上說更接近于地鐵。目前,越來越多的跨城地鐵建設計劃出爐,跨城地鐵和市域快軌正成為都市圈發展的框架和基礎。

    《意見》要求,要大力發展都市圈市域(郊)鐵路,通過既有鐵路補強、局部線路改擴建、站房站臺改造等方式,優先利用既有資源開行市域(郊)列車;有序新建市域(郊)鐵路,將市域(郊)鐵路運營納入城市公共交通系統。探索都市圈軌道交通運營管理“一張網”,推動中心城市、周邊城市(鎮)、新城新區等軌道交通有效銜接,加快實現便捷換乘,更好適應通勤需求。

    市域鐵路或者叫市域快軌、市域快線、市域快鐵等,名稱雖然不一,但本質上并無太大差別,從服務范疇上來說則更接近城市軌道交通,比如在南京等地,都納入了城市地鐵管理。

    胡剛分析,市域快軌的速度一般達到了100~160公里/小時,速度比普通地鐵線路快一倍,與城際軌道差不多。隨著市域快軌、跨城地鐵的發展,原來中心城市的遠郊區以及周邊地區就變成了中心城區通勤的范圍,加速了都市圈的形成。

    根據2017年6月發改委發布的《關于促進市域(郊)鐵路發展的指導意見》要求,市域(郊)鐵路原則上應采用公交化運營模式。城市政府要將市域(郊)鐵路運營納入城市公共交通系統,充分體現公共服務屬性。也就是說,市域鐵路體現的是通勤的功能,將中心城市和周邊區域緊密的連接在一起。


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